Kein Anspruch auf Fördermittel bei Hinweisen auf illegale Schwarzarbeit

Nachfolgend ein Beitrag vom 16.7.2018 von Hartmann, jurisPR-InsR 14/2018 Anm. 4

Leitsatz

Bei hinreichenden Anhaltspunkten für die Ausführung der Fassadensanierung durch illegale Schwarzarbeit besteht kein Anspruch auf Gewährung von Fördermitteln.

A. Problemstellung

Das OVG Saarlouis wies einen Antrag eines Klägers auf Zulassung zur Berufung gegen ein Urteil des Verwaltungsgerichts zurück. Dabei ging es um die Frage der Gewährung eines Zuschusses für eine vom Kläger vorgenommene Sanierung seiner Hausfassade.
Problematisch war dabei, dass der vorgenommenen Sanierung zuvor durch die beklagte Stadt zugestimmt worden war, die für die Zuschussgewährung erforderlichen Zahlungsbelege jedoch ein durchführendes Unternehmen auswiesen, welches bereits infolge Insolvenz kraft Gesetzes aufgelöst worden war.

B. Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

Der Kläger stellte bei der Beklagten im Juli 2013 einen Antrag auf Gewährung eines Zuschusses für eine vorgenommene Sanierung der Fassade seines Hauses i.H.v. 7.500 Euro. Zuvor hatte ihm bei einem Ortstermin ein Vertreter der Beklagten mündlich die Zustimmung zum Sanierungsbeginn erteilt, nachdem der Kläger insgesamt vier Angebote eingeholt und vorgelegt hatte. Unter diesen Angeboten befand sich das Angebot der Firma J. Bau GmbH aus Düsseldorf zur Durchführung der Sanierungsarbeiten für eine Gesamtsumme i.H.v. 15.573,53 Euro. Dieses Angebot stellte sich als das günstigste der vorgelegten Angebote dar. Nach Abschluss der Sanierungsarbeiten legte der Kläger als Verwendungsnachweis eine Rechnung des Unternehmens J. Bau GmbH vom 12.10.2013 nebst vier Barzahlungsquittungen in Höhe von insgesamt 9.600 Euro sowie Onlineauszüge seines Bankkontos vor.
Die Beklagte lehnte den Antrag des Klägers auf Zuschussgewährung im Mai 2014 ab und führte zur Begründung aus, dass die J. Bau GmbH Düsseldorf bereits seit dem 01.04.2010 nicht mehr unter dieser Firma geführt werde. Auch deren Nachfolgerin, die J. GmbH, sei gemäß dem Handelsregistereintrag bereits seit dem 21.11.2011 infolge eines Insolvenzverfahrens aufgelöst. Daher läge hier keine ordnungsgemäße Rechnung vor, und der eingereichte Verwendungsnachweis könne nicht als Berechnungsgrundlage zur Auszahlung von Fördermitteln herangezogen werden.
Hiergegen legte der Kläger Widerspruch ein und trug vor, dass die Auszahlung von Fördermitteln gemäß den zugrunde liegenden Förderrichtlinien nach Vorlage des Verwendungsnachweises sowie Abnahme der fertigen Arbeiten durch die Beklagte zu erfolgen habe. Weiter trug er vor, die Arbeiten seien ordnungsgemäß ausgeführt worden. Der Verwendungsnachweis sei auch dadurch erfüllt, dass er die Rechnung nebst sämtlichen Zahlungsbelegen vorgelegt habe und demgemäß nachgewiesen habe, dass er insgesamt 15.574 Euro für die Sanierung seiner Hausfassade aufgewendet habe. Diesen Betrag habe er auch tatsächlich an die ausführende Firma gezahlt, so dass der Verwendungsnachweis geführt sei.
Im April 2015 erging in der Sache sodann ein Widerspruchsbescheid, in welchem der Kreisrechtsausschuss des Regionalverbandes der Beklagten den Widerspruch des Klägers zurückwies. Zur Begründung hieß es, dass es für die Förderung an einem ordnungsgemäßen Verwendungsnachweis gemäß dem Fassadensanierungsprogramm der Beklagten mangele. Dieser sei jedoch erforderlich, um sowohl die Ordnungsmäßigkeit des Zuwendungsverfahrens selbst als auch die Zweckerfüllung und Wirtschaftlichkeit der Mittelverwendung nachzuweisen. Das vom Kläger beauftragte Unternehmen sei gemäß der Eintragung im Handelsregister infolge der Eröffnung des Insolvenzverfahrens kraft Gesetz seit dem 21.11.2011 aufgelöst und aus dem Gewerberegister der Stadt Düsseldorf bereits seit dem 19.10.2010 abgemeldet worden. Das vom Kläger vorgelegte Angebot sei somit von einer nicht existenten Firma abgegeben und sodann der Auftrag an diese erteilt worden. Ferner genügten auch die vorgelegten Zahlungsbelege nicht den Anforderungen an einen ordnungsgemäßen Verwendungsnachweis; die Barzahlungsquittungen seien von einem T. unterschrieben worden – es könne nicht nachvollzogen werden, in welcher Verbindung dieser T. mit der aufgelösten Firma stehe. Auf die Kenntnis bzw. Unkenntnis des Klägers komme es auch nicht an, da die objektiven Voraussetzungen für die Auszahlung des Zuschusses schlussendlich nicht gegeben seien.
Das Verwaltungsgericht hatte die Klage abgewiesen (VG Saarlouis, Urt. v. 26.04.2017 – 5 K 575/15). Dem Kläger stehe kein Anspruch auf Gewährung von Fördermitteln nach dem Fassadensanierungsprogramm der Beklagten zu. Ein solcher Anspruch folge nicht aus dem Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 3 GG in Verbindung mit der Selbstbindung der Verwaltung aufgrund der regelmäßig praktizierten Verwaltungspraxis bei der Anwendung der Programmrichtlinien. Die Entscheidung der Beklagten, die Gewährung der Förderung vorliegend zu verweigern, sei ermessensfehlerfrei ergangen. Dass ihr ein solches Ermessen zustehe, ergebe sich aus den Richtlinien des Förderprogramms. Die Beklagte habe sich zu Recht auf den Grundsatz der Recht- und Gesetzmäßigkeit der Verwaltung aus Art. 20 Abs. 3 GG berufen, sie habe begründeten Anlass zu der Vermutung gehabt, dass die Fassadensanierung am Anwesen des Klägers in Form illegaler Schwarzarbeit im Sinne des SchwarzArbG durchgeführt worden sei. Eine Gewährung des Forderungsbetrages verstieße nicht nur gegen Art. 20 Abs. 3 GG, die Förderung sei nach den allgemeinen für die Städtebauförderung geltenden Verwaltungsvorschriften bereits nicht zuwendungsfähig. Es sei der öffentlichen Hand nicht gestattet, Schwarzarbeit und damit eine gesetzwidrige Tätigkeit zu fördern, auch nicht indirekt durch die Auszahlung der Mittel an den Kläger. Die Gewährung eines Zuschusses bei Verdacht der Schwarzarbeit könne eine Vorbildwirkung und Vergabepraxis schaffen, auf die sich dann auch Dritte berufen könnten. Es stehe zwar nicht fest, ob vorliegend ein Fall von Schwarzarbeit gegeben sei, doch lägen genügend Anhaltspunkte hierfür vor. Weiter stelle auch die mündliche Zustimmung eines Vertreters der Beklagten zum Sanierungsbeginn keine Zusicherung i.S.v. § 38 SVwVfG dar. Es läge auch keine willkürliche Entscheidung der Beklagten vor, sie sei durch sachliche Gründe gerechtfertigt, da der begründete Verdacht von Schwarzarbeit und damit gesetzwidriges Verhalten vorliege, welches durch öffentliche Fördermittel nicht unterstützt werden solle.
Gegen dieses Urteil stellte der Kläger Antrag auf Zulassung der Berufung.
Das OVG Saarlouis sah den Zulassungsgrund i.S.v. § 124 Abs. 2 VwGO nicht gegeben. Der klägerische Vortrag begründe weder Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung noch belege er eine besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeit oder grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache.
Nach Ansicht des OVG Saarlouis war das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass der Kläger keinen Anspruch auf die von ihm geltend gemachte Gewährung der Fördermittel gegen die Beklagte habe. Bei dem Fassadensanierungsprogramm der Beklagten handle es sich um Vergaberichtlinien und somit nicht um Rechtsnormen, sondern um Verwaltungsvorschriften. Diese seien dazu bestimmt, für die Verteilung von Förderungsmitteln Maßstäbe zu setzen und insoweit das Ermessen für die Verteilung dieser Fördermittel zu regeln. In der Rechtsprechung sei anerkannt, dass Verwaltungsvorschriften über die ihnen innewohnende interne Bindung hinaus nur aufgrund des Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG und des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes eine anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Bürger zu begründen vermögen. Danach habe der Subventionsgeber ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm zu schaffen. Jeder Zuwendungsbewerber habe einen Anspruch darauf, entsprechend der in dem Verteilungsprogramm aufgestellten Regelungen behandelt zu werden. Die Beklagte sei an ihr Verteilungsprogramm gebunden gewesen, und der Kläger habe das Recht gehabt, nach Maßgabe der Vergaberichtlinien behandelt zu werden. Die Ermessensbindung der Beklagten reiche jedoch nur so weit wie ihre festgestellte Verwaltungspraxis. Der Kläger selbst habe nicht behauptet, dass eine Verwaltungspraxis der Beklagten bestehe, den Zuschuss auch bei konkreten Hinweisen auf Schwarzarbeit zu gewähren. Eine solche Verwaltungspraxis würde zudem gegen Art. 20 Abs. 3 GG verstoßen. Die Entscheidung der Beklagten sei daher ermessensfehlerfrei ergangen. Zur Verweigerung der Auszahlung der Fördermittel sei sie bereits aufgrund der hinreichenden Anhaltspunkte für das Vorliegen illegaler Schwarzarbeit berechtigt gewesen. Gewichtiges Indiz dafür sei die Ausführung von Arbeiten durch eine rechtlich nicht mehr existente Firma. Die in der Rechnung vom 12.10.2013 aufgeführte Firma J. Bau GmbH war bereits seit April 2010 nicht mehr unter dieser Firma geführt worden, auch ihre Nachfolgerin war seit dem 21.11.2011 infolge eines Insolvenzverfahrens aufgelöst. Auch seien die vom Kläger vorgenommenen vier Barzahlungen in einer erheblichen Höhe von insgesamt 9.600 Euro, die er darüber hinaus auch als „Vorschuss“ zahlte, ungewöhnlich und deuten auf das Vorliegen von Schwarzarbeit hin.
Das Oberverwaltungsgericht ging auch auf weitere Anhaltspunkte ein, so etwa, dass auf den Barquittungen kein Firmenstempel angebracht war, sondern die Unterschrift des T., dessen Verbindung zu der aufgelösten Firma unklar blieb. Weitere Ermittlungen ergaben zudem, dass drei auf das auf der Rechnung angegebene Firmenkonto geleistete Teilzahlungen nach den Angaben des Kreditinstitutes weder das Unternehmen J. Bau GmbH noch den Namen T. betroffen habe. Das Konto lautete auf keine dieser Namen. Darüber hinaus erfolgte eine weitere Überweisung i.H.v. 1.500 Euro auf ein anderes unbekanntes Konto. Der Kläger vermochte diese Unstimmigkeiten und Anhaltspunkte für das Vorliegen von Schwarzarbeit auch im Berufungszulassungsverfahren nicht auszuräumen. Seine Bekundung, dass schließlich nicht feststehe, dass tatsächlich Schwarzarbeit geleistet worden sei, sei hier nicht maßgeblich, da die Beklagte bei der Ausübung ihres Ermessens über die Zuschussgewährung die Verdachtsmomente nicht unberücksichtigt lassen durfte.

C. Kontext der Entscheidung

Die breite Thematik der Schwarzarbeit war und ist immer wieder Gegenstand zahlreicher Prozesse. So etwa der ewige Klassiker in der Zivilgerichtsbarkeit: die „Ohne-Rechnung-Abrede“ mit dem Handwerker bei Werkverträgen, die nach § 134 BGB i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 2 SchwarzArbG unwirksam ist. Neu ist dies nicht, da es sich nach dem Sinn und Zweck der §§ 1 ff. SchwarzArbG um ein Verbotsgesetz i.S.v. § 134 BGB handelt und es nach der Rechtsprechung hier stets ausreicht, dass der Unternehmer vorsätzlich gegen das Verbotsgesetz verstößt und der Besteller dies weiß. Hauptzweck des Vertrages ist stets die Steuerhinterziehung.
Folgeprobleme und auch immer wieder beliebter Gegenstand von Assessorexamensklausuren sind die dann gegen den Schwarzarbeiter erhobenen Gewährleistungsansprüche im Werkvertrag. Hier führte der BGH in seiner Rechtsprechung ab 2008 (dogmatisch) noch andere Argumente an, entschied jedoch später, dass die „Ohne-Rechnung-Abrede“ grundsätzlich zur automatischen Gesamtunwirksamkeit des kompletten Werkvertrages nach § 134 BGB führe, ohne dass es noch auf § 139 BGB ankomme (BGH, Urt. v. 01.08.2013 – VII ZR 6/13 – NJW 2013, 3167). Nach dieser Rechtsprechung sind Ansprüche aus Schwarzarbeit auch aus dem Bereicherungsrecht wegen § 817 Satz 2 BGB ausgeschlossen, ohne dass § 817 Satz 2 BGB durch § 242 BGB überwunden wird.
Doch soll diese Thematik hier nicht vertieft werden. Auch sind die verwaltungsrechtlichen Themen zur Selbstbindung der Verwaltung oder zum Vorliegen einer Ermessensreduzierung auf Null im Falle von Schwarzarbeit nicht Gegenstand dieser Besprechung.
Interessant ist das Zulassungsvorbringen des Klägers dahingehend, dass er einerseits vortrug, dass die Frage zu klären sei, ob lediglich Verdachtsmomente für die Ablehnung der Gewährung des Zuschusses ausreichten, oder ob hierfür nicht vielmehr die Einleitung eines Ermittlungsverfahrens erforderlich sei. Er warf auch die Frage auf, ob der rechtliche Status der bauausführenden Firma, deren vermeintliche Insolvenzanmeldung oder deren Umfirmierung etwa Auswirkungen auf das Verhältnis der Verwaltung und dem Zuwendungsempfänger haben dürften. Das Oberverwaltungsgericht ist diesen Fragen nicht nachgegangen, da das Vorbringen des Klägers nicht den Anforderungen der §§ 124a, 124 VwGO genügte. Es sah weder eine allgemeine Klärungsfähigkeit bzw. Klärungsbedürftigkeit seiner Fragen noch die Formulierung einer bestimmten Rechtsfrage in seinem Vorbringen enthalten.
Mit den Änderungen im SchwarzArbG und im UStG im Jahre 2004 kam der eindeutige Wille des Gesetzgebers zum Ausdruck, Schwarzarbeit stärker zu bekämpfen, was durch die komplette Unwirksamkeit eines Vertrages nach § 134 BGB erreicht werden kann. Anderenfalls würde die notwendige Abschreckungswirkung des SchwarzArbG entfallen. Nach Intention des Gesetzgebers solle derjenige schutzlos bleiben, der bewusst gegen das SchwarzArbG verstoße. Er soll dadurch veranlasst werden, ein solch verbotenes Geschäft nicht abzuschließen. Nach der Rechtsprechung des BGH können die Rechtsfolgen einer Gesamtunwirksamkeit nach § 134 BGB nur in sehr engen Grenzen durch § 242 BGB überwunden werden. Diese liegen jedoch in der Regel meist nicht vor.
Auch in der Verwaltungsgerichtsbarkeit ist die Thematik Schwarzarbeit bzw. deren Eindämmung immer wieder – wenn auch nicht unmittelbar – Gegenstand. Es ist dabei absolut klar, dass die gesetzgeberischen Ziele zur Bekämpfung von Schwarzarbeit keinen Raum dafür lassen – so wie hier etwa –, das öffentliche Stellen einer Vergabepraxis bezüglich von Förderungsmitteln derart auszuweiten, dass Tür und Tor für Schwarzarbeit und deren „Reinwaschung“ geöffnet würde. Erfolgt die Erweiterung des Regelbereiches auch auf diese Fälle, sind die Ausmaße für die Vergabepraxis nicht absehbar. Bezüglich der Vergabepraxis kann der Behörde hier auch nur ein Beurteilungsspielraum einzuräumen sein, da etwa ein abschließender Katalog mit Gründen für bzw. gegen eine Vergabe von Förderungsmitteln keine Einzelfallgerechtigkeit mehr herbeiführen kann. In diesem Fall hier konnte die Behörde sich auch nur auf die Indizien für das Vorliegen von Schwarzarbeit stützen, diese dienten ihr als Orientierungshilfe für ihre Vergabeentscheidung. Es ist nicht zu verlangen, das Vorliegen von Schwarzarbeit auch tatsächlich festzustellen.

D. Auswirkungen für die Praxis

Die praktischen Auswirkungen dieser Entscheidung sind die bereits üblichen und bekannten. Das Verbot im Schwarzarbeitsgesetz strahlt auf sämtliche Rechtsbereiche aus.
So liegt es auf der Hand, dass eine Behörde im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens dem Missbrauch etwaiger Leistungsansprüche, die jedoch aufgrund von Schwarzarbeit inszeniert werden, nicht Vorschub leisten muss. Liegt wie in dem vorliegenden Fall die Entscheidung über die Gewährung von Förderungsmitteln in ihrem Ermessen, so ist eine negative Bescheidung dann nicht ermessensfehlerhaft, wenn die Behörde ihre Entscheidung von Indizien abhängig macht. Wenn diese Indizien sich derart verdichten, dass die Behörde davon ausgehen muss, dass hier ein Fall von Schwarzarbeit vorliegen könnte, so reduziert sich ihre Ermessensentscheidung auf Null. Würde sie dem Antrag stattgeben, würde sie sonst eine neue Vergabepraxis eröffnen, von der sie sich selbst später schwer lossagen kann. Die Behörde würde dann gegen den Grundsatz der Recht- und Gesetzmäßigkeit der Verwaltung verstoßen.
Auch reicht die Beurteilung anhand von Indizien, die einen Verdacht erhärten, in der Praxis vollkommen aus. Hier umfangreiche Ermittlungen aufnehmen zu müssen, würde zu weit führen – zwar gilt die ordentliche Beurteilung eines jeden Einzelfalles, doch würden tiefgreifende Ermittlungen die Möglichkeiten der Behörden sprengen und wohl auch zu wenig eindeutigen Ergebnissen führen.

E. Weitere Themenschwerpunkte der Entscheidung

Zugrunde lag der Entscheidung der Umstand, dass die Verwendungsnachweise nicht den Vorgaben entsprachen. Dies deshalb, da die auf der Rechnung ausgewiesene Firma gemäß dem Handelsregisterauszug gar nicht mehr existierte.
Unter der Firma betreibt der Kaufmann seine Geschäfte. Eine im Handelsregister eingetragene Firma erlischt nicht durch Tod oder bloße vorübergehende Stilllegung. Sie erlischt dann, wenn das Geschäft aufgegeben wird oder etwa, wenn kein Handelsgewerbe vorliegt. Eine Personengesellschaft erlischt dann, wenn eine Auseinandersetzung stattgefunden hat mit dem Auflösen der Gesellschaft, etwa durch Zeitablauf, Gesellschafterbeschluss, gerichtliche Entscheidung oder etwa durch Eröffnung eines Insolvenzverfahrens über ihr Vermögen (im Falle der GmbH: § 60 GmbHG). Die Firma selbst erlischt dadurch jedoch nicht. Das Erlöschen der Firma ist in öffentlich beglaubigter Form notariell zur Eintragung in das Handelsregister zu beantragen; § 31 Abs. 2 HGB.
Die Ermittlung in dieser Sache ergab, dass die auf der Rechnung und den Zahlungsbelegen ausgewiesene Firma, die J. Bau GmbH, bereits Jahre zuvor aufgelöst worden war. Selbst ihre Rechtsnachfolgerin, die J. GmbH, war bereits infolge des Insolvenzverfahrens aufgelöst. Umso mehr drängte sich in dem vorliegenden Fall auf – auch im Hinblick auf das Gesamtgefüge der Indizien, etwa dem ausgewiesenen Konto, welches der Firma gar nicht zugewiesen werden konnte, sowie einem Repräsentanten, der der Firma auch nicht zugewiesen werden konnte –, dass die Sanierungsarbeiten in Form illegaler Schwarzarbeit durchgeführt worden waren.
Die Eintragung der Auflösung des Unternehmens infolge der Insolvenz belegte aufgrund der Publizitätswirkung des Handelsregisters, dass das Unternehmen nicht mehr existent war. Auch die Eintragung im Gewerberegister indizierte das Erlöschen. Auf viel mehr Indizien, gerade im Hinblick auf die Bedeutung der Publizitätswirkungen des Handelsregisters, konnte die Behörde sich vorliegend gar nicht stützen.